Autonomía territorial y medidas contra el COVID-19: un reflejo de la excesiva centralización administrativa en Colombia.
Por: Juan Camilo Laborde.
La coyuntura actual ha puesto a relucir uno de los rasgos más decimonónicos, ineficientes y peligrosos del Estado colombiano: la excesiva concentración del poder ejecutivo en manos del Presidente de la República y la pérdida de autonomía territorial, entre otros efectos, que esto conlleva. En esta segunda columna de opinión para La Frontera tengo como objetivo evidenciar el alto nivel de centralización que subsiste en el ordenamiento constitucional colombiano, el bajo grado de autonomía administrativa de las entidades territoriales y cómo esto incide sobre el cumplimiento eficiente y eficaz de los fines del Estado.
Con ocasión de la pandemia generada por el COVID-19 y la necesidad de acciones inmediatas, varios mandatarios locales expidieron decisiones administrativas que buscaban mitigar la propagación del virus y evitar una crisis de salud pública. Por ejemplo, las Alcaldías de Bogotá, Bucaramanga, Cartagena y Manizales, entre otras, tomaron medidas como decretar toques de queda y ordenar aislamientos preventivos. A su vez, las Gobernaciones de Boyacá, Cundinamarca, Quindío, Tolima y Valle del Cauca, entre otros, tomaron decisiones similares que buscaban detener las actividades que facilitarán la transmisión del virus.
Como respuesta a la proliferación de decisiones autónomas por parte de las autoridades de las entidades territoriales, el Gobierno expidió el Decreto 418 del 18 de marzo de 2020, mediante el cual se afirmó que la seguridad es un asunto de interés nacional, por lo cual las decisiones del orden nacional priman sobre las del orden territorial. Así, se señaló que la dirección del manejo del orden público, en el marco de la emergencia sanitaria, estaría en cabeza del Presidente. También, se afirmó que las instrucciones, actos y órdenes del Presidente se aplicarían, de manera inmediata y preferente, sobre las disposiciones de Alcaldes y Gobernadores. De esta forma, se derogan todos los actos administrativos que habían expedido las autoridades locales.
Aquí va la crítica. Colombia, históricamente, ha vivido en la excepcionalidad. Desde la consolidación como república hemos vivido en guerras civiles y Estados de Excepción. Por esto, los artífices de nuestro ordenamiento jurídico optaron por un modelo de Estado Unitario (un modelo de Estado con un solo centro de impulsión o decisión política), pues temían que, al otorgarle funciones propias y autonomía a las autoridades locales, la Nación se fragmentara. Así, la debilidad institucional intentó ser paliada con una excesiva centralización política y una baja distribución y asignación de competencias afuera del centro. Esto generó pereza fiscal en algunas zonas del país y profundizó las desigualdades regionales.
Sin embargo, la Constitución del 91 ratificó a la descentralización administrativa como una de las características del Estado colombiano. Esta consiste en el otorgamiento de competencias y funciones propias a una persona jurídica diferente de la Nación. Así, bajo la figura de la descentralización territorial, surgieron las entidades territoriales, que cuentan por mandato constitucional con autonomía administrativa y cierto margen de maniobra para gestionar sus intereses y necesidades. La importancia de estas entidades radica en que es más eficiente y eficaz, para el cumplimiento de los fines del Estado, dividir el trabajo y permitir que los conocedores de sus territorios adelanten proyectos propios. Adicionalmente, la descentralización hoy en día disminuye la necesidad de una burocracia excesivamente grande para el funcionamiento del Estado y, por tanto, reduce los costos de transacción asociados a la función pública.
En este sentido, el Presidente de la República es la figura adecuada para adelantar acciones que faciliten la coordinación armónica entre las autoridades territoriales y el sector central. Es decir, su posición como máxima autoridad administrativa debería servir para generar un ambiente armónico entre las autoridades territoriales. Sin embargo, lo que está haciendo es evidenciar la tendencia hacia la recentralización de la descentralización territorial, minimizando el margen de gestión de los gobiernos territoriales y anteponiendo la autoridad a la eficiencia y eficacia en la función administrativa.
De ahí que las medidas tomadas para contrarrestar los efectos potenciales del COVID-19, y que hayan requerido de recursos cuantiosos, hayan sido ejecutadas y planeadas por el Gobierno Central. Por ejemplo, el programa anunciado por el Ministerio de Hacienda mediante el Decreto 444 para mejorar la respuesta del sistema de salud al coronavirus, con fuentes de liquidez del orden de 15 billones de pesos, así como la inyección de 70 billones de pesos al Fondo Nacional de Garantías para canalizar préstamos a las empresas y personas más afectadas, responden a esta lógica. Considero que estas medidas son necesarias, pues financiar un gasto del orden de 2 puntos del PIB, en un entorno financiero internacional ilíquido, sólo puede hacerse de esta forma. El problema radica en que los recursos que serán destinados al fondo, creado para efectos de la contención del virus, son aquellos recursos que no se habían distribuido y repartido a las entidades territoriales, pues cubrirían el pago de pensiones después del año 2040. Se constituyen, entonces, como medidas necesarias pero que no dan cuenta de un espacio democrático en el orden territorial.
Cabe resaltar que el Gobierno Nacional se comprometió a reembolsar los recursos de este fondo en máximo diez vigencias fiscales. A su vez, la destinación de 70 billones de pesos a otro fondo para fortalecer la capacidad de bancos de segundo piso como Bancoldex y Findeter, responde a la lógica de que la Nación, el sector central en específico, dirija la política económica. Incluso, la exención en el IVA otorgada transitoriamente a los bienes médicos, medida necesaria para concentrar recursos en la realización de pruebas masivas, utiliza recursos del orden nacional. Así, una vez más, no se fortalece la autonomía administrativa ni económica de las entidades territoriales que, contrario al mandato constitucional, no pueden establecer todos los elementos de un tributo sin una Ley previa. Es decir, no se está fortaleciendo la capacidad fiscal de las entidades territoriales para utilizar los recursos a su disposición contra el coronavirus.
En conclusión, la tendencia hacia la recentralización de la descentralización territorial es peligrosa, pues concentra aún más funciones ejecutivas en cabeza del Presidente. Esto, en un sistema hiperpresidencialista, puede generar problemas futuros. En el presente, esto se ve reflejado en el manejo de los recursos que se están utilizando para contrarrestar las posibles crisis que surjan, así como en la prevalencia del orden nacional sobre el territorial. No estoy de acuerdo con un modelo federal, las decisiones han sido acertadas, pero una mayor autonomía administrativa podría disminuir la burocracia asociada a la centralización administrativa y hacer más eficientes los procedimientos estatales.
La coyuntura actual ha puesto a relucir uno de los rasgos más decimonónicos, ineficientes y peligrosos del Estado colombiano: la excesiva concentración del poder ejecutivo en manos del Presidente de la República y la pérdida de autonomía territorial, entre otros efectos, que esto conlleva. En esta segunda columna de opinión para La Frontera tengo como objetivo evidenciar el alto nivel de centralización que subsiste en el ordenamiento constitucional colombiano, el bajo grado de autonomía administrativa de las entidades territoriales y cómo esto incide sobre el cumplimiento eficiente y eficaz de los fines del Estado.
Con ocasión de la pandemia generada por el COVID-19 y la necesidad de acciones inmediatas, varios mandatarios locales expidieron decisiones administrativas que buscaban mitigar la propagación del virus y evitar una crisis de salud pública. Por ejemplo, las Alcaldías de Bogotá, Bucaramanga, Cartagena y Manizales, entre otras, tomaron medidas como decretar toques de queda y ordenar aislamientos preventivos. A su vez, las Gobernaciones de Boyacá, Cundinamarca, Quindío, Tolima y Valle del Cauca, entre otros, tomaron decisiones similares que buscaban detener las actividades que facilitarán la transmisión del virus.
Como respuesta a la proliferación de decisiones autónomas por parte de las autoridades de las entidades territoriales, el Gobierno expidió el Decreto 418 del 18 de marzo de 2020, mediante el cual se afirmó que la seguridad es un asunto de interés nacional, por lo cual las decisiones del orden nacional priman sobre las del orden territorial. Así, se señaló que la dirección del manejo del orden público, en el marco de la emergencia sanitaria, estaría en cabeza del Presidente. También, se afirmó que las instrucciones, actos y órdenes del Presidente se aplicarían, de manera inmediata y preferente, sobre las disposiciones de Alcaldes y Gobernadores. De esta forma, se derogan todos los actos administrativos que habían expedido las autoridades locales.
Aquí va la crítica. Colombia, históricamente, ha vivido en la excepcionalidad. Desde la consolidación como república hemos vivido en guerras civiles y Estados de Excepción. Por esto, los artífices de nuestro ordenamiento jurídico optaron por un modelo de Estado Unitario (un modelo de Estado con un solo centro de impulsión o decisión política), pues temían que, al otorgarle funciones propias y autonomía a las autoridades locales, la Nación se fragmentara. Así, la debilidad institucional intentó ser paliada con una excesiva centralización política y una baja distribución y asignación de competencias afuera del centro. Esto generó pereza fiscal en algunas zonas del país y profundizó las desigualdades regionales.
Sin embargo, la Constitución del 91 ratificó a la descentralización administrativa como una de las características del Estado colombiano. Esta consiste en el otorgamiento de competencias y funciones propias a una persona jurídica diferente de la Nación. Así, bajo la figura de la descentralización territorial, surgieron las entidades territoriales, que cuentan por mandato constitucional con autonomía administrativa y cierto margen de maniobra para gestionar sus intereses y necesidades. La importancia de estas entidades radica en que es más eficiente y eficaz, para el cumplimiento de los fines del Estado, dividir el trabajo y permitir que los conocedores de sus territorios adelanten proyectos propios. Adicionalmente, la descentralización hoy en día disminuye la necesidad de una burocracia excesivamente grande para el funcionamiento del Estado y, por tanto, reduce los costos de transacción asociados a la función pública.
En este sentido, el Presidente de la República es la figura adecuada para adelantar acciones que faciliten la coordinación armónica entre las autoridades territoriales y el sector central. Es decir, su posición como máxima autoridad administrativa debería servir para generar un ambiente armónico entre las autoridades territoriales. Sin embargo, lo que está haciendo es evidenciar la tendencia hacia la recentralización de la descentralización territorial, minimizando el margen de gestión de los gobiernos territoriales y anteponiendo la autoridad a la eficiencia y eficacia en la función administrativa.
De ahí que las medidas tomadas para contrarrestar los efectos potenciales del COVID-19, y que hayan requerido de recursos cuantiosos, hayan sido ejecutadas y planeadas por el Gobierno Central. Por ejemplo, el programa anunciado por el Ministerio de Hacienda mediante el Decreto 444 para mejorar la respuesta del sistema de salud al coronavirus, con fuentes de liquidez del orden de 15 billones de pesos, así como la inyección de 70 billones de pesos al Fondo Nacional de Garantías para canalizar préstamos a las empresas y personas más afectadas, responden a esta lógica. Considero que estas medidas son necesarias, pues financiar un gasto del orden de 2 puntos del PIB, en un entorno financiero internacional ilíquido, sólo puede hacerse de esta forma. El problema radica en que los recursos que serán destinados al fondo, creado para efectos de la contención del virus, son aquellos recursos que no se habían distribuido y repartido a las entidades territoriales, pues cubrirían el pago de pensiones después del año 2040. Se constituyen, entonces, como medidas necesarias pero que no dan cuenta de un espacio democrático en el orden territorial.
Cabe resaltar que el Gobierno Nacional se comprometió a reembolsar los recursos de este fondo en máximo diez vigencias fiscales. A su vez, la destinación de 70 billones de pesos a otro fondo para fortalecer la capacidad de bancos de segundo piso como Bancoldex y Findeter, responde a la lógica de que la Nación, el sector central en específico, dirija la política económica. Incluso, la exención en el IVA otorgada transitoriamente a los bienes médicos, medida necesaria para concentrar recursos en la realización de pruebas masivas, utiliza recursos del orden nacional. Así, una vez más, no se fortalece la autonomía administrativa ni económica de las entidades territoriales que, contrario al mandato constitucional, no pueden establecer todos los elementos de un tributo sin una Ley previa. Es decir, no se está fortaleciendo la capacidad fiscal de las entidades territoriales para utilizar los recursos a su disposición contra el coronavirus.
En conclusión, la tendencia hacia la recentralización de la descentralización territorial es peligrosa, pues concentra aún más funciones ejecutivas en cabeza del Presidente. Esto, en un sistema hiperpresidencialista, puede generar problemas futuros. En el presente, esto se ve reflejado en el manejo de los recursos que se están utilizando para contrarrestar las posibles crisis que surjan, así como en la prevalencia del orden nacional sobre el territorial. No estoy de acuerdo con un modelo federal, las decisiones han sido acertadas, pero una mayor autonomía administrativa podría disminuir la burocracia asociada a la centralización administrativa y hacer más eficientes los procedimientos estatales.