(In)Sostenibilidad fiscal y medidas (des)acertadas en el marco de la Ley de Crecimiento Económico

La segunda reforma tributaria del gobierno Duque contiene medidas que pueden comprometer la calificación de riesgo soberana, la capacidad del Estado para cubrir las crecientes demandas sociales y el crecimiento económico a largo plazo. En esta primera columna de opinión para La Frontera tengo como objetivo incorporar herramientas fácticas al debate público que puedan servir para la construcción de un criterio individual fuerte y una sociedad más democrática. ​

La primera medida que analizaré es la devolución del IVA a los sectores sociales más vulnerables. Esta propuesta se encontraba presente en la primera reforma tributaria, que fue expulsada del ordenamiento jurídico por la Corte Constitucional. Inicialmente, y con el fin de aumentar el bajo recaudo tributario existente en el país (véase cuadro 1), el Ministerio de Hacienda proponía extender la base gravable del IVA a la totalidad de los bienes de la canasta básica de consumo. Adicionalmente, en aras de disminuir los potenciales efectos regresivos de la medida, se proponía devolver una fracción de los recursos a las clases más pobres. Esto último, vía Familias en Acción. En principio, este plan de acción suponía una técnica eficiente que disminuiría la desigualdad en Colombia, pues aumentaría la capacidad estatal para redistribuir el ingreso de manera equitativa. 

Sin embargo, como bien se recuerda, esta medida fue rechazada ampliamente por las mayorías políticas, incluido el partido de Gobierno. Hoy vuelve a discusión la propuesta del MinHacienda, pero cortada a la mitad y derrochando populismo. Ya no se ampliará la base gravable del impuesto, pero sí se devolverá el impuesto a las clases más vulnerables. Cálculos recientes de Fedesarrollo indican que el impacto fiscal de esta medida sería del orden de 2.2 billones de pesos. Así, dado el contexto sociopolítico y la dificultad de tramitar una medida técnica adecuada, el gobierno decidió impulsar una medida netamente populista porque está comprometiendo recursos futuros de la Nación para solventar problemas coyunturales. 

La segunda medida que pondré bajo la lupa es la creación de 3 días sin IVA. El fin de dicha propuesta es la reactivación del comercio y la aceleración del consumo privado. Sin embargo, esta propuesta parece improvisada y poco respaldada por evidencia empírica. Las experiencias internacionales muestran que, a lo sumo, se esperaría que las personas aplacen el consumo. Es decir, en vez de comprar hoy, comprarían el día sin IVA. Además, no es claro que las clases más bajas puedan verse beneficiadas por esta medida, pues los bienes exentos de IVA serían adquiridos por aquellas personas capaces de comprar dichos bienes vía crédito de consumo, o por aquellas personas que tuvieron la capacidad de ahorrar en un periodo corto. 

Incluso, ANIF y Fedesarrollo afirman que las personas de clases bajas consumen, principalmente, bienes que están exentos del IVA. Por ende, puede decirse que esta medida aumentaría la desigualdad al beneficiar a las personas de altos ingresos que sí compran bienes con IVA y ahora comprarían los mismos bienes pero sin IVA. También, la considero poco inteligente dado el contexto económico actual, pues el comercio creció 11% en el 2019 y es uno de los sectores que, se prevé, jalonará la economía en el 2020. Mientras tanto, sectores como la construcción tienen crecimientos negativos, del orden del 12%. Por lo tanto, una medida que acelera más el consumo, sin impulsar la capacidad productiva real ni reactivar sectores generadores de empleo, crea recalentamientos innecesarios de la actividad económica. 

A su vez, esta medida tendría sentido en países como Estados Unidos, donde el IVA es un impuesto de carácter territorial (por Estado) y los Estados pueden competir por inversión extranjera, aumentando la competitividad entre estos. Sin embargo, en Colombia, donde el IVA es un impuesto de carácter nacional, no se verían aumentos en productividad ni competitividad, sino un aumento de la dificultad de administración tributaria para la DIAN. Esto último, porque se aumentarían los incentivos para evadir y eludir en un país que, per se, tiene una cultura tributaria poco juiciosa. 

La tercera medida que analizaré será la disminución del aporte a salud que hacen los pensionados en Colombia. En principio suena razonable disminuir la cotización del 12% a 8%, pues podría alivianar el bolsillo de los pensionados. Sin embargo, así duela decirlo, en Colombia las personas que logran pensionarse no son los más pobres. Sólo el 22% de los adultos mayores logran pensionarse en Colombia (tocaré el tema de reforma pensional en futuras columnas).

Por lo tanto, esta medida beneficia a ese grupo selecto de colombianos que tuvieron la capacidad, la suerte y la oportunidad de pensionarse. Así, una vez más, el Gobierno presenta una propuesta improvisada, que no cuenta con respaldo técnico suficiente. 

La cuarta medida que analizaré consiste en la posibilidad de deducir del impuesto corporativo de renta el impuesto de industria y comercio (ICA). El costo fiscal de este artículo corresponde, según Mauricio Cárdenas, a órdenes de magnitud de 7 billones de pesos. Es simplemente inaudito que los incentivos tributarios se sigan promoviendo como la política industrial, en vez de fortalecer la provisión de bienes públicos que incentiven la actividad económica privada. A su vez, considero que la exención del IVA a los bienes de capital profundiza el problema del desempleo en Colombia al disminuir el precio relativo del capital en relación con el trabajo. Es decir, en Colombia es más atractivo comprar máquinas que contratar trabajadores. Esto será tema para una columna futura. 

Por último, considero contradictorio el hecho de que el gobierno formule nuevos tipos penales con el fin de combatir la evasión, proponga la necesidad de fortalecer la cultura tributaria y, a la vez, ofrezca amnistías tributarias (condonaciones de obligaciones tributarias a los que no declaran activos en el tiempo adecuado). Esto representa que el gobierno pone por delante la necesidad de obtener ingresos fiscales a la necesidad de fortalecer la cultura tributaria. 

En conclusión, las medidas del gobierno no son técnicas y sugieren la necesidad de una futura reforma (en Colombia hay una reforma tributaria cada 1.7 años) que cierre el hueco fiscal que esta abre (véase cuadro 2). Para disminuir las crecientes demandas sociales surgidas en el Paro Nacional, el gobierno plantea medidas populistas que pueden comprometer la capacidad del Estado para cumplir con sus obligaciones financieras. Esto puede culminar en una reducción de la calificación de riesgo soberana y un consecuente aumento de los precios del crédito internacional. La solución es fortalecer la institucionalidad colombiana. Por ejemplo, se debe fortalecer la regla fiscal e incorporar nuevos parámetros a la determinación del déficit estructural que debe cumplir el gobierno, como el porcentaje deuda/PIB. A su vez, el fomento de la cultura tributaria debe ser el fin último de una reforma verdaderamente estructural.

Nota: Ojalá me esté equivocando y Colombia siga siendo el país más serio de la región en términos de políticas macro. El tiempo lo determinará. 

ANEXO 1: ​Recaudo Tributario como porcentaje del PIB en países de la OCDE

ANEXO 2: ​Proyección de Corficolombia sobre resultados en materia de recaudo de la Ley 2010 del 2019