¿La tercera es la vencida?

Autor: Juan Camilo Laborde
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Se acerca la tercera reforma tributaria del gobierno Duque y surge la pregunta sobre si esta será la que, por fin, cambie la estructura tributaria colombiana. Las pasadas 2 reformas fueron un buen ejemplo de cómo las necesidades fiscales de corto plazo desplazan las discusiones más importantes sobre las finanzas públicas y el contrato social que queremos. Guardo optimismo en que la tercera será la vencida, la que logre anteponer lo estructural a lo coyuntural. Sin embargo, el contexto no respalda esta tesis: el déficit fiscal es de 9 puntos del ingreso y, con el gasto público inflexible, la deuda ha tomado una senda insostenible en el mediano plazo (65% del ingreso) a raíz de la peor crisis económica de la historia. El riesgo es enorme, podríamos perder la calificación de riesgo soberano y, para empeorar las cosas, estamos en pleno calendario preelectoral. Así las cosas, en este texto busco resaltar algunos de los hechos estilizados más relevantes que deben tomarse en cuenta a la hora de pensar esta reforma y propongo algunas medidas que debería incluir “la tercera”.

1. Hechos estilizados del sistema tributario colombiano 

Colombia tributa poco. Antes de la pandemia el Gobierno General recaudaba del orden de 19% del ingreso (ver gráfico 1). Mientras tanto, los países escandinavos, que suelen ser vistos como un caso de éxito social, tributaban alrededor de 40% de su ingreso. Si bien hemos tenido 13 reformas tributarias en los últimos 20 años (una reforma cada 1.6 años), el recaudo es similar al de inicios de siglo. 

​Los impuestos más importantes son el Impuesto sobre la Renta (ISR) y el Impuesto al Valor Agregado (IVA), en ese orden. Representan casi el 90% del recaudo total. El ISR es progresivo, esto es, aumenta según el ingreso (ver gráficos 2 y 3). Por el contrario, el IVA es regresivo, es decir, no distingue la capacidad contributiva de la persona que paga el impuesto. A pesar de esto, el IVA es más eficiente que el ISR porque su recaudo es menos costoso, tanto para el contribuyente como para la administración tributaria.

Paradójicamente (¿o no?), además de ser los impuestos más importantes del país, el IVA y el ISR son los impuestos que más beneficios tributarios poseen. Como se observa en el gráfico 4, el IVA regala 75 billones de pesos (la mitad del recaudo total), mientras que el ISR regala 17 billones.

Los gráficos 5 y 6 muestran que la tendencia de los beneficios tributarios es creciente y se debe principalmente al régimen de bienes excluidos en IVA (por ejemplo, los bienes de la canasta familiar que no causan IVA) y las rentas exentas (los ingresos que no se constituyen, al trasluz del sistema tributario, como una renta gravable). También son importantes los descuentos tributarios en ISR a personas jurídicas y el régimen de bienes exentos en IVA (aquellos con tarifa de 0%). ​

Pero ¿quiénes se benefician de estos regalos tributarios? Como se observa en el gráfico 6, primordialmente las personas más ricas de la sociedad. ¿Este es el contrato social que queremos? De acuerdo con el artículo 363 de la Constitución, que es el contrato social de iure que tenemos, el sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad. Lastimosamente, el contrato social de facto que tenemos es ajeno a los postulados constitucionales. 

Adicionalmente, la estructura tributaria está configurada de tal forma que la carga tributaria recae más sobre las empresas que sobre las personas (ver gráfico 7). Las personas son las que están detrás de las empresas, son las que obtienen los ingresos al final del día. En este sentido, la tributación debería recaer sobre las personas en mayor medida y no sobre las empresas, pues esto representa un desincentivo a la inversión, al empleo y a la acumulación de capital.

Sin embargo, el gobierno Duque, bajo una lógica de economía de goteo, utilizó este hecho para llenar de gabelas y exenciones al sistema tributario con su figura de economía naranja. A esto no es lo que me refiero cuando digo que la carga de las empresas debe disminuir. Por el contrario, me refiero a que la disminución de la carga de las empresas debe estar acompañada de un aumento de la carga de las personas naturales; eso sí, de manera progresiva.

Otro hecho estilizado relevante del sistema tributario colombiano es que no corrige, o corrige muy poco relativo a países avanzados, la desigualdad de ingresos. En particular, reduce el índice de Gini en 2 o 3 puntos, lo cual no es admisible en un país como Colombia. Esto se debe a que el 90% de los subsidios a las pensiones llegan a gente no pobre; se subsidian las pensiones más altas.

Sin embargo, estos subsidios benefician a los congresistas, por lo cual es difícil tener una discusión sobre poner a tributar a las pensiones más altas en el Legislativo. Hay personas que manifiestan su inconformidad con este argumento porque los pensionados llevan pagando toda la vida sus impuestos para que llegue el Estado a quitarles su pensión. Este argumento no es válido en cuanto, si bien tributan a lo largo de su vida, también reciben subsidios de manera desproporcionada, por lo cual “se anula” el efecto positivo sobre equidad. 

Cabe resaltar que sólo el 24.6% de los adultos mayores en edad de pensión reciben una pensión.

Por último, el sistema tributario hace poco por reducir la informalidad. Apenas el 40% de los trabajadores en Colombia son formales, es decir, cotizan a pensión. A esto se le suma que sólo 2 millones de personas declaran renta (lo cual no es equivalente a pagar impuestos). Así, la carga tributaria recae sobre pocas personas y siempre que se hace una reforma tributaria se obtienen recursos de las mismas personas. 

Lo anterior, sumado a un régimen laboral sumamente exigente e inflexible, permite la persistencia de informalidad que observamos en Colombia. En este sentido, la discusión sobre el contrato social debe ser amplia. Tenemos una alta informalidad, un Estado débil, quisiéramos mejores estabilizadores automáticos (seguro de desempleo) y protección a la vejez. Tenemos un problema estructural mercado laboral, con desempleo 2 dígitos. 

2. Necesidad de “la tercera”

La crisis derivada de la pandemia aumentó el gasto público y disminuyó los ingresos corrientes. Esto amplió el déficit fiscal a cifras nunca vistas y aumentó de manera drástica la deuda pública. Con la regla fiscal suspendida hasta el 2022, se hace necesaria y urgente una reforma que logre retomar la senda sostenible de las finanzas públicas y tranquilice a los inversionistas, en particular a las calificadoras de riesgo. 

Pero ¿por qué es importante perder el grado de inversión? El costo de endeudamiento de la Nación es el piso para los demás agentes de la economía, por lo cual perder el grado de inversión llevaría a un aumento del riesgo percibido por los agentes extranjeros a la hora de prestarle a agentes colombianos. Esto llevaría a un aumento de la prima de riesgo y de la tasa de interés de los créditos, lo cual desincentivaría la inversión y generaría una crisis económica.

Además de estas razones, aparentemente lejanas al ciudadano cotidiano, la pandemia ha mostrado que Colombia tiene problemas de exclusión social y productiva. La gigantesca informalidad, la baja cobertura pensional y la debilidad del mercado laboral, con desempleo persistente de 2 dígitos, son razones para observar esta crisis como una oportunidad para repensar contrato social.

3. Propuestas concretas

Primero, considero que la comunicación y el trámite de la reforma son claves. Es negativo que no haya comunicación directa del gobierno con la sociedad ni los congresistas, más aún cuando ya se ha visto que les tumban la reforma antes de presentarla. No es una buena estrategia que la reforma se filtre a pedazos a través de los medios, pues no se permite una visión completa e integral del proyecto y mina la viabilidad política del proyecto.

Segundo, la mayoría del tiempo suele verse un grado cuasi-nulo de transparencia en el congreso, a la vez que falta asesoría técnica a los congresistas, por lo cual siempre sale un Frankestein de reforma. La propuesta que entra nunca es igual a la ley que sale. Esto también tiene que ver con el lobby con el congreso, que en esta ocasión será complejo porque estamos en pleno calendario preelectoral. En este sentido, se necesita convencer al congreso, sobrepasar los problemas de economía política. 

Así, para convencer al congreso podría afirmarse que parte de ese nuevo recaudo irá a financiar programas sociales para los más pobres, es decir, debería pintarse todo el cuadro y no solamente mostrar videos parciales. Para lograr esto también debería incluirse a la academia y los centros de pensamiento. Por ejemplo, podría utilizarse la figura de las intervenciones ciudadanas de la Corte Constitucional para ofrecer insumos técnicos a los congresistas. 
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Ahora sí, en cuanto a las medidas de política económica, debería empezarse por fortalecer la lucha contra la evasión y elusión fiscales, en particular en rentas de capital que suelen ser más fáciles de esconder y suelen tener tratamientos más dispersos en el ordenamiento tributario colombiano. El nivel de evasión sigue siendo excesivo, pero ha venido disminuyendo gracias a la modernización de la DIAN (ver gráfico 10). Mi hipótesis es que se deriva de la alta complejidad del Estatuto Tributario y la falta de una cultura tributaria sólida. Esto último es clave trabajarlo. Podría empezarse por no plantear más amnistías tributarias o, como le llaman los creativos de Minhacienda, impuestos de normalización tributaria. Londoño y Avila (2020) encuentran que fortalecer el “enforcement” tributario, en particular en el impopatrimonio, puede tener un impacto positivo y significativo sobre el cumplimiento tributario y el recaudo. Sigamos por la línea que plantean y no sigamos minando la cultura tributaria. 

Adicionalmente, como mostré en el acápite anterior, el IVA debe ser el corazón y eje central de esta reforma. Existe mucho espacio para fortalecer el recaudo proveniente del IVA mediante la eliminación de tratamientos preferenciales en el régimen de excluidos y exentos. Cálculos de Fedesarrollo indican que podría elevarse el recaudo en 3.5 o 4 puntos del ingreso, 40 billones de pesos, con sólo generalizaciones del IVA a bienes excluidos y exentos. Esta propuesta es clave y será importante socializarla acompañada de las ganancias en progresividad que tuvo el IVA mediante el programa de compensación del impuesto a las familias más pobres. Ya es la tercera vez que Carrasquilla intenta generalizar el IVA a algunos bienes de la canasta familiar; esperemos que en esta ocasión pueda socializarla adecuadamente con el Congreso y los legisladores puedan acompañar la propuesta. Considero que la compensación del IVA será el quid del asunto. También, podría discutirse la permanencia y unificación de Ingreso Solidario con otros programas sociales y subsidios con el fin de demostrar la fortaleza del sistema de política social colombiano.


En cuanto al ISR, debe revisarse el detalle de los Ingresos No Constitutivos de Renta Gravable (INCRG) y las deducciones. Existen regímenes muy dispersos y tratamientos especiales que dan pie para eludir y evadir el imporrenta. Por ejemplo, los contribuyentes sobre bases especiales que se pueden poner 2 cachuchas dependiendo del tipo de renta que reciban son un buen ejemplo de los cambios que hay que hacer. El régimen de las entidades que, por lobby, lograron disponer del artículo 23 del Estatuto Tributario para ser no contribuyentes también debería ser revisado: sindicatos, gremios y partidos políticos, entre otros. 

A su vez, debería ampliarse la base gravable del ISR a personas naturales, disminuyendo el umbral a partir del cual se comienza a pagar y poner a tributar las pensiones más altas, que tienen un monto exento de hasta 34 millones (absurdo). Esto debería ir acompañado de una ampliación del universo de personas que declaran renta. Pero de nada sirven estas medidas si la DIAN no es capaz de procesar toda esta información, por lo cual debería fortalecerse su capacidad de fiscalización y procesamiento de datos. 

En materia de impuestos a la riqueza, podría reducirse el umbral del Impuesto al Patrimonio a 3 mil millones. Es una cifra arbitraria, pero cualquier cosa por debajo de los 5 mil millones actuales puede considerarse como una mejora paretiana potencial y me atrevería a decir que hasta estricta. También, podría acompañarse de un fortalecimiento del catastro rural multipropósito para mapear adecuadamente los precios de las tierras y fortalecer su tributación. 

En materia de impuestos verdes, cálculos del Minhacienda indican que el costo de los beneficios tributarios en el impuesto al carbono en 2019 fue de $165mm (0,02% del PIB), por lo cual podrían extenderse y aumentar su tarifa. 

Por último, la puesta en marcha del Estatuto Temporal de Protección para Migrantes Venezolanos permitirá una mayor absorción de su fuerza laboral por parte del mercado laboral y esto vendrá acompañado de ganancias en PTF y mayor recaudo. También debería entrar a la discusión un impuesto digital a grandes plataformas como Netflix y Amazon. 


4. Consideraciones finales 

La discusión sobre la tributaria empieza con la noticia de la potencial venta de ISA a Ecopetrol y los trucos contables 15 billones para tapar el hueco fiscal momentáneamente. Como dijo Carlos Caballero en una columna reciente, están vendiendo las joyas para comprar el mercado. Lastimosamente esto sólo financiará gasto corriente y volveremos a las discusiones fiscales en un año o menos si esto es lo único que se hace. A esto se le suma la renuncia del director de la DIAN para poder ir al FMI. 

¿Por qué no crear una Oficina de Presupuesto del Congreso, como en EE. UU., para asesorar a los miembros del Congreso? Así podremos alcanzar tarifas planas, equitativas y horizontales. 

Ojalá esta sea la vencida, la estructural.